Wahlkampf in den Medien – der rechtliche Rahmen

Die Meinungsbildung von Bürger(inne)n zu unterstützen und damit zum demokratischen Prozess beizutragen, ist eine vornehmliche Aufgabe der Medien. Wahlen sind daher ein „Ausnahmezustand“ für die Medien, während dessen die Rechte und Pflichten der politischen Berichterstattung besonders hervortreten und auch einige Ausnahmeregelungen gelten. Als Auftakt für eine eingehendere Analyse der Rolle der Medien im Wahl(kampf)geschehen, beleuchten wir in diesem Kapitel die rechtlichen Grundlagen, die für politischen Journalismus in Wahlkampfzeiten in Deutschland gelten. Ein Blick ins Ausland zeigt, dass die Interpretation der Rolle von Medien im demokratischen Prozess durchaus unterschiedlich sein kann.

Grundlage für unsere Analyse ist der Report Media Coverage of Elections: The Legal Framework in Europe, der vom European Audiovisual Observatory (EAO) im Juli 2017 veröffentlicht wurde.

Das Grundgesetz

„Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.“

Artikel 5, Absatz 1 dürfte nach dem zum Schutz der Menschenwürde der bekannteste Artikel des Grundgesetzes sein. Während des Wahlkampfs gilt es, den freien Fluss von Informationen, Meinungen und das öffentliche Interesse gegen Persönlichkeitsrechte, Gebote der Fairness oder das Strafrecht abzuwägen. Das zeigt sich derzeit besonders im Umgang mit Hasskommentaren und „Fake News“ im Internet. Neben der Presse- und Meinungsfreiheit formuliert das Grundgesetz aber auch die Rolle von Parteien und erkennt an, dass diese an der „politischen Willensbildung des Volkes“ mitwirken (Artikel 21.1). Dieses Mitwirken an der politischen Willensbildung geschieht vor allem über die Präsenz in den Medien, woraus sich für Parteien im Wahlkampf bestimmte Rechte, aber auch Pflichten ableiten lassen.

Fernsehen & Radio

Auch wenn heute eine große Vielfalt an Kanälen verfügbar ist und das Internet ebenso zum bedeutenden Meinungsmedium erwachsen ist, kommt den Hauptnachrichten und politischen Sendungen im TV immer noch ein großes Interesse entgegen. Der Rundfunk (und insbesondere der öffentlich-rechtlich organisierte) unterliegt den weitestreichenden Regularien, was die politische Berichterstattung betrifft. Dies geht unter anderem auf die Zeiten zurück, in denen nur wenige Programme empfangbar waren und der Einfluss des Fernsehens auf die Meinungsbildung deswegen vom Bundesverfassungsgericht als besonders hoch eingeschätzt wurde.

„Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben bei der Erfüllung ihres Auftrags die Grundsätze der Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, die Meinungsvielfalt sowie die Ausgewogenheit ihrer Angebote zu berücksichtigen.“ (RStV, § 10, 2)

Öffentlich-rechtliche Sender in Deutschland werden in den entsprechenden Rundfunkstaatsverträgen und Landesgesetzen dazu verpflichtet, „objektiv und unparteilich“ zu berichten, auf Meinungsvielfalt zu achten und Kommentare als solche zu kennzeichnen.

In Frankreich sind Sender dazu verpflichtet, den jeweils aktuellen Präsidentschaftskandidaten in den letzten zwei Wochen vor der Abstimmung in den jeweiligen Wahlgängen gleiche Redezeit einzuräumen. Sender, die gegen dieses Prinzip bei den diesjährigen Präsidentschaftswahlen verstießen, wurden verwarnt. Außerdem herrscht in Frankreich schon am Samstag vor dem Wahlsonntag Wahlkampfruhe.

Gesetzliche Vorgaben, wie viel über wen oder was berichtet werden muss, gibt es jedoch nicht. Wie Christina Etteldorf in der Fallstudie zu Deutschland im Report des EAO berichtet, bedienen sich gerichtliche Entscheidungen zur Frage der Gleichbehandlung von Parteien des Grundsatzes der „abgestuften Chancengleichheit“, der eigentlich für die Wahlwerbung definiert wurde. Der WDR erklärt, dass das Prinzip der abgestuften Chancengleichheit dafür sorgt, „dass über große Volksparteien umfassender berichtet wird als über Kleinstparteien“. Die Ausgewogenheit soll sich dabei aus dem gesamten Programm ergeben, muss also nicht zwangsläufig innerhalb einer Sendung gegeben sein.

In den USA wurde die Fairness-Doktrin, die den Rundfunk zur ausgewogenen Berichterstattung über kontroverse Themen verpflichtete, 1987 aufgehoben. Mehr zu den Folgen dieser Entscheidung in unserem Kontext „Talk radio – Geschichte einer Offline-Filterblase“

Der MDR hat in seinem Konzept zur Wahlberichterstattung 2017 drei Kategorien aufgeschlüsselt: Der größte Schwerpunkt der Berichterstattung liegt auf den Parteien, die im Sendegebiet bei der Bundestagswahl 2013 am stärksten abgeschnitten haben: CDU/CSU, SPD, Linke und Grüne. Dahinter folgen die Parteien, die zwar nicht im Bundestag, aber in einigen Landtagen in Fraktionsstärke vertreten sind, nämlich FDP und AfD. Die dritte Kategorie bilden die übrigen Parteien, die auf den Landeslisten im Sendegebiet vertreten sind. Wie Übermedien berichtet, ist es in den politischen Talkshows während dieses Wahlkampfes üblich, Vertreter(innen) aller Parteien einzuladen, die Aussicht auf den Einzug in den Bundestag haben.

Über die Frage der Ausgewogenheit gab es im Bundestagswahlkampf bisher zum Beispiel den Konflikt über die Besetzung des „TV-Duells“. In einem offenen Brief an die Sender forderten die Grünen, die Linke und die FDP, sich ebenso wie CDU und SPD mit ihren Spitzenkandidat(inn)en beteiligen zu dürfen, auch die AfD hätten sie in der Runde sehen wollen. Diesem Wunsch erteilten die Sender ARD, ZDF, RTL und SAT.1, die das Duell am 3. September gemeinsam übertrugen, allerdings eine Absage, so dass nur Angela Merkel und Martin Schulz zur Debatte antraten. Die Vertreter(innen) der kleineren Parteien mit Chancen auf den Einzug in den Bundestag traten einen Tag später zum „Fünfkampf nach dem TV-Duell“ in der ARD an und zum „Dreikampf“ von Linken, Grünen und CSU im ZDF.

„Parteien ist während ihrer Beteiligung an den Wahlen zum Deutschen Bundestag gegen Erstattung der Selbstkosten angemessene Sendezeit einzuräumen, wenn mindestens eine Landesliste für sie zugelassen wurde.“ (RStV, § 42 (2))

Politische Werbung im Rundfunk wird vom Rundfunkstaatsvertrag zwar grundsätzlich untersagt (§ 7, Absatz 9), aber für Wahlkampfzeiten gilt eine Ausnahme: Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten müssen Parteien kostenfrei „angemessene“ Sendezeit für ihre Wahlwerbung zur Verfügung stellen. Private bundesweite Anbieter von Vollprogrammen (etwa RTL und SAT.1) müssen diesen Service ebenso für die Bundestags- und Europawahlen leisten, werden aber für ihre Kosten vergütet. Für Kommunalwahlen ist Wahlwerbung zulässig, aber für Parteien besteht kein Anspruch auf Sendezeit.

Wahlwerbung heute und vor 30 Jahren bei Spiegel TV.

Grundsätzlich gilt bei dieser Pflicht zur Ausstrahlung von Wahlwerbung, dass alle Parteien bei der Vergabe von Sendezeit gleich behandelt werden. Nach Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts bedeutet das allerdings keine völlige Gleichbehandlung – also gleiche Sendezeit für alle Parteien – sondern das Prinzip der „abgestuften Chancengleichheit“ entlang der Bedeutung einer Partei. Zur NRW-Wahl 2017 erklärte der WDR die Verteilung wie folgt:

„Die Parteien mit den meisten Stimmen erhalten jeweils im Fernsehen und im Hörfunk acht Sendeplätze, die kleineren Parteien vier. Alle, auch die Kleinstparteien, haben Anspruch auf jeweils zwei Sendeplätze im Fernsehen und im Hörfunk.“ (WDR)

Ausgestrahlt werden die Wahlwerbungen zur Hauptsendezeit, außerhalb der kommerziellen Werbesendungen und deutlich gekennzeichnet, zwischen dem 31. Tag und vorletzten Tag vor der Wahl.

Solange eine Partei nicht vom Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig eingestuft wurde, müssen Sender ihre Werbungen ausstrahlen. Die Sender haben dabei keinen Einfluss auf die Inhalte der Wahlwerbung. Sie können Wahlwerbespots nur bei Verstößen gegen die allgemeinen (Straf-)Gesetze zurückweisen. Ein als volksverhetzend eingestufter Spot von Pro NRW wurde demnach zur Europawahl 2014 nicht gezeigt, während die ARD zur Bundestagswahl 2017 einen umstrittenen Spot der NPD zeigen muss.

Presse

Im Gegensatz zum Rundfunk ist die Presse gesetzlich nicht zu parteipolitischer Neutralität verpflichtet. Der Pressekodex als Maßstab der Selbstregulierung der Presse formuliert jedoch als Ideal:

 

„Zur wahrhaftigen Unterrichtung der Öffentlichkeit gehört, dass die Presse in der Wahlkampfberichterstattung auch über Auffassungen berichtet, die sie selbst nicht teilt.“ (Pressekodex Ziffer 1.2)

Zur Aufgabe, von anderen Meinungen zu berichten, gehört allerdings auch, zu ihnen überhaupt Zugang zu erhalten. Im November 2016 schloss der Landesparteitag der AfD in Baden-Württemberg  Journalist(inn)en vom Parteitag in Kehl aus. Im Januar 2017 wiederholte sich dies beim Landesparteitag in Hannover. Verfassungsrechtler beurteilten den Ausschluss der Presse vom AfD-Parteitag kritisch:

„In Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes heißt es, dass Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken und ihre innere Struktur demokratischen Grundsätzen entsprechen muss. Ein Kernpfeiler der Demokratie ist die Öffentlichkeit. Die Öffentlichkeitspflicht gilt für Parteien also kraft Grundgesetz.“ (Rechtswissenschaftler Ulrich Karpen)

Die Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung zitiert aber auch einen Verfassungsrechtler, der argumentiert, dass weder Artikel 21 des Grundgesetzes noch das Parteiengesetz eine Auskunftspflicht vorsehen. Als privatrechtlich organisierte Institutionen unterliegen Parteien nicht denselben Auskunftspflichten wie öffentliche Institutionen.

Der Ausschluss von Journalisten von Veranstaltungen der AfD wird im Pressefreiheitsreport von Reporter ohne Grenzen als negative Entwicklung kritisiert. Zudem werden die zunehmenden verbalen und physischen Angriffe gegen Journalist(inn)en, zum Beispiel bei Kundgebungen von Pediga-Ablegern, als Gefahr für die Pressefreiheit gewertet.

Anders als beim Rundfunk gelten für die Presse keine Bestimmungen der Gleichbehandlung von Parteien bei der Wahlwerbung. So druckte die BILD-Zeitung zum Wahlkampf 2013 unter anderem keine Wahlwerbung für NPD und die Republikaner, aber auch keine Anzeigen der Partei „Die Linke“ ab –  mit dem Hinweis, keine Werbung von Parteien zu veröffentlichen, die „im Widerspruch zu den Unternehmensgrundsätzen stehe“. Weiterhin gilt aber der Grundsatz der klaren Trennung von redaktionellen Inhalten und Werbung auch für die Wahlwerbung.

Für die Presse wie für den Rundfunk in Deutschland gilt: Wenn Umfrageergebnisse veröffentlicht werden, ist deutlich zu machen, ob diese Zahlen repräsentativ sind. Im Bundeswahlgesetz (§ 32, 2) wird außerdem das Veröffentlichen von Umfrageergebnissen über die erfolgte Stimmabgabe am Wahltag vor dem Schließen der Wahllokale untersagt.

Online

Das Angebot an Online-Nachrichten rund um Wahlen ist riesig, unüberschaubar und im Vergleich zum klassischen Medienmarkt oft kaum reguliert oder regulierbar. Auf der einen Seite stehen die Webseiten von Zeitungen oder Sendern, die meist national organisiert sind und ähnlichen Rechten und Pflichten unterliegen wie ihre Angebote in Print und im linearen Sendebetrieb. Auf der anderen Seite stehen meist global agierende Kommunikationsunternehmen, wie Google oder Facebook, die von sich behaupten, lediglich Plattformen für nutzergenerierte Inhalte und vor allem auch Werbung zu sein. Hier kommen die nationalen gesetzlichen Regelungen an ihre Grenzen.

Während Wahlberichterstattung und Wahlwerbung in Fernsehen, Radio und Presse eine weite Streuung haben, ermöglicht Facebook eine gezielte Ansprache von Wähler(inne)n. Als stete Kritikerin der Presse fordert die AfD ihre Anhänger(innen) auf, der Partei in den sozialen Medien zu folgen. Im Gegensatz zu einer ausgewogenen politischen Berichterstattung in den journalistischen Medien ermöglicht diese direkte „Informationspolitik“, sich der kritischen Einordnung und der Konfrontation mit Gegenargumenten zu entziehen.

Zielgerichtete, personalisierte Werbung gehört zum Geschäftsmodell der großen US-Onlinekonzerne und damit auch Wahlwerbung. Im Wahlkampf in Großbritannien richtete sich, beispielsweise, die Labour-Partei auf Facebook mit Werbung zum Thema Studiengebühren gezielt an junge Nutzer(innen). Sichtbar wurden diese Taktiken nur durch das Sammeln von Daten über die Browser-Erweiterung „Who Targets Me?“, die erst in Großbritannien und nun auch für Deutschland unter dem Titel „Wer bezahlt meine Stimme?“ angeboten wird. Das Problem: Diese personalisierte Werbung verhindert, dass sich Parteien öffentlich für ihre Inhalte oder Angriffe gegen Konkurrenten rechtfertigen müssen. Es ist möglich, dass Nutzer(innen) völlig unterschiedliche oder sogar konträre Aussagen ein und derselben Partei präsentiert bekommen.

„Die Parteien sind kaum noch an ihre öffentlichen Aussagen gebunden. Sie können im Geheimen einen populistischen Wahlkampf fahren, der komplett ihrem öffentlichen Profil widerspricht.“ (Markus Engert und Daniel Deppert, Buzzfeed)

Mehr zum Thema in unserem Kontext „Informationsblasen im Internet“.

Es entsteht somit eine Filterblase der Wahlversprechen, einerseits durch Direktkommunikation der Parteien, andererseits durch personalisierte Werbung. Dieser Filter wirkt zusätzlich zur Informationsfilterblase, die sich aus den persönlichen Informationsvorlieben von Facebook-Nutzer(inne)n ergibt. Wer ausgewogene Informationen zu Wahl möchte, muss sich im Internet also mehr anstrengen als bei Medien, die an Regelungen wie den Rundfunkstaatsvertrag gebunden sind oder die sich dem Pressekodex verpflichtet fühlen.

Ein weiteres Problem des Online-Wahlkampfs: Redaktionelle Inhalte, Werbung und Propaganda sind kaum voneinander zu trennen. So tauchen auf Facebook beispielsweise immer wieder gefälschte oder verfälschte Zitate von Politiker(inne)n oder gefälschte Dokumente auf, um Stimmung gegen Politiker(innen), ihre Parteien und ihre Positionen zu machen. Eine Analyse von Buzzfeed News kommt zum Beispiel zu dem Schluss, dass der auf Facebook erfolgreichste Beitrag über Angela Merkel der vergangenen fünf Jahre ein aus dem Zusammenhang gerissenes Zitat zur Gewalt junger Migranten ist.

Mehr zum Thema in unserem Kontext „Hass und Hetze im Internet“.

Viele der Kommentare, die Beiträge dieser Art erfolgreich machen, sind Ausdruck von Hass gegen bestimmte Personen, Bevölkerungsgruppen oder Meinungen. Werden die Grenzen zu Diffamierung, Beleidigung oder Volksverhetzung überschritten, sind die Kommentare nicht länger von der Meinungsfreiheit gedeckt, sondern werden strafrechtlich relevant. Die „Community-Standards“ von Plattformen wie Facebook ziehen die Grenzen der Meinungsfreiheit aber mitunter anders als die Normen deutscher Gesetze und die Entscheidungen deutscher Gerichte, was die Löschung von strafrechtlich relevanten Inhalten auf den Plattformen oft verhindert oder zumindest verzögert.

Eine Initiative, diesen Entwicklungen entgegenzuwirken, ist das Gesetz „zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung in sozialen Netzwerken“, welches der Bundestag Ende Juni 2017 beschlossen hat. Es verpflichtet Betreiber von Online-Plattformen dazu, offensichtlich rechtswidrige Beiträge und Kommentare innerhalb von 24 Stunden zu löschen. Falls dies nicht geschieht, drohen Strafen von bis zu 50 Millionen Euro. Kritiker des Gesetzes befürchten allerdings, dass das Gesetz die Meinungsfreiheit einschränkt, da im Zweifel wohl lieber zu großzügig gelöscht wird. Ebenso wird kritisiert, dass das Gesetz Aufgaben des Rechtsstaates auf private Unternehmen auslagert. Das Gesetz soll am 1. Oktober 2017, also nach der Bundestagswahl, in Kraft treten.

Fazit

Wahlkampf findet auf allen medialen Kanälen statt. Einige sind mehr, die anderen weniger reguliert. Aufgrund der Unterschiede in den rechtlichen Rahmenbedingungen ist nicht in jedem Medium mit dem gleichen Level an Ausgewogenheit zu rechnen. Die Frage, welche Interessen hinter einer bestimmten Information stehen, wird umso wichtiger, je mehr die Grenzen zwischen Journalismus, Wahlwerbung und Propaganda in einem Medium verschwimmen.

Weiterlesen zu unserem Jahresthema „Demokratie“

	Mehr Artikel zum Thema „Wahlen und Medien“
	Mehr Artikel zum Thema „Journalismus heute“
	Mehr Artikel zum Thema „Gesellschaftliche Vielfalt“